2012年刑事诉讼修改后，法律明确赋予了检察机关开展羁押必要性审查的权限。经几年实践之后，在总结经验的基础上，高检院于2016年发布了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》（以下简称试行规定），将羁押必要性审查职能交由刑事执行部门统一行使，明确了办案具体程序和依据。该试行规定的发布对羁押必要性审查工作的开展影响深远，有力的促进了工作的规范化和程序化，也进一步促使该项工作成为了刑事执行检察的一项重点业务和考核对象。但是，在实际工作中，特别是在基层检察院，因为各种因素的制约，导致该项工作开展实际效果并不理想。笔者在此就有关问题提出自己的一点看法，不足之处敬请批评指正。

一、  办案模式下，羁押必要性审查到底办的什么“案”？

司法改革以来，刑事执行工作模式经历了从办事模式向办案模式的转变。这一转变的必要性和重要性无需赘言。羁押必要性审查工作作为刑事执行部门办案特征最明显的一项工作，其核心问题的厘清对于该项工作的顺利开展具有基础性的指导意义。既然，将该项工作定义为一项办案工作，那么到底所办何“案”就应当成为该项工作首先要厘清的一个核心问题。

一般而言，检察机关的办案部门主要就是指行使审查起诉和批准逮捕职能的刑事检察部门。无论是刑事侦查、审查逮捕还是审查起诉，其本质都是在刑诉法规制下进行的不同阶段的刑事诉讼活动。因此可以说，办案的核心意义就是指对主要刑事诉讼活动的参与工作。根据刑诉法第九十五条的规定：犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。根据试行规定，羁押必要性审查，是指根据刑诉法规定，对被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人有无继续羁押的必要性进行审查，对不需要继续审查的，建议办案机关予以释放或者变更强制措施的监督活动。从规定来看，羁押必要性审查工作的核心就是指通过审查，针对符合特定条件的已被逮捕案件向办案机关提出变更强制措施或者释放的建议。如果说批准逮捕是事物的一个正面，那么羁押必要性审查则正是事物的反面。既然批准逮捕被认作是检察机关传统的一项办案工作，那么羁押必要性审查工作就理所应当地被认为是一项办案工作，其办案的对象就是已经逮捕的刑事案件。因此，可明确的说羁押必要性审查案件所办的案件就是批捕（决定逮捕）了的案件。如果能够认识到这点，从这个角度来理解羁押必要性审查工作，那么进一步强调其价值和意义就是恰当的。

二、  羁押必要性审查的必要性和合理性

羁押必要性审查的提出和开展具有浓厚的中国本土司法实践背景。从理论上来看，羁押必要性工作的必要性和合理性根植于中国独特的刑事诉讼运行模式。在西方国家，出于对公民人生自由的保障，凡是对涉及公民人身自由限制的强制措施都要经过司法机关的实质审查，一般交由法院审查，其目的就是防止侦查机关出于盲目追诉犯罪而滥用人身强制措施。但是在中国，刑事诉讼侦查阶段的逮捕决定权基本上由检察机关行使，由于检察机关本身在追诉犯罪上同侦查机关具有基本相同的立场，加之实际中侦查机关的强势地位，导致我国审前羁押律一直居高不下。根据不完全统计，我国的审查羁押率基本保持在70%以上，远远高于西方发达国家的审前羁押律。居高不下的审前羁押率，映射出了我国刑事诉讼运行中存在的不合理之处，不符合法治的基本要求，有违现代司法中倡导的“疑罪从无”这一重要原则。羁押必要性审查的提出应当就是为了化解现实中审前羁押律居高不下这一司法顽疾。从这一点出发，羁押必要性审查工作在中国司法实践中的必要性和重要性就凸显无疑。从理论上讲，刑事诉讼不仅具有追诉犯罪的功能，更具有保障人权的功能。但实践中，往往是追诉犯罪有余，保障人权不足。现实中超期羁押、不当羁押的案例时有发生。同时，随着工业化进程的发展，我国必然将进入一个犯罪率高发的时期，如果仍然保持之前的审前羁押律，中国各地的看守所将人满为患，无论是从防止羁押场所“交叉感染”还是从缓解经费保障，节省司法资源的角度出发，都应当进一步压低审前羁押律。从直观角度来看，我国目前一年的刑事案件是200多万件，按照70%的羁押律算，大概一年审前就要羁押140万余人，在这个数字下，无论是从人权保障角度还是国家司法经费负担角度来看，无疑都是难以承受之重。因此，提出和开展羁押必要性审查工作的现实意义是巨大的。

三、  羁押必要性审查的现实困境

根据近几年披露出的数据，全国检察机关刑事执行部门办理的被办案部门采取了建议的审查羁押必要性审查案件大概占据了每年逮捕案件总数的5%。按照之前的数据推算，因开展羁押必要性审查工作，一年中大概能够减少的审前羁押人数在7万人左右，这个人数不可谓不少。从现实层面上来讲，就每一个犯罪嫌疑人个人而言，羁押措施的变更无疑对其个人影响重大，意义深远。但是从降低居高不下的审查羁押律这一目的本身来说，只降低了5%，可谓杯水车薪。这反映出羁押必要性审查工作其应有的价值和功能并没有被完成发挥出来。究其缘由，是因为基层工作中存在一些大量影响乃至于制约该项工作开展的因素。具体而言，有以下几点：

1、办案理念转变难。羁押措施本身是保证刑事诉讼正常开展的一种手段。根据刑诉法的规定，逮捕的认定标准主要是犯罪嫌疑人具有逃跑、自杀、再犯罪、妨害作证等社会危险性。一方面因为对社会危害性的认定本身就是一个综合性的认定，具体到办案人个人而言，认定的标准并不是明确和具体的，加之出于规避办案风险的考虑，实际中普遍存在够罪就捕的现象。另一方面，公安机关作为侦查机关具有很强的路径依赖心理，普遍具有将提请逮捕当作给案件把关的一种心理，实践中存在不论案件成不成、大不大都一律移送给检察机关审查逮捕，如果检察机关逮捕了说明案件就能成，就能公诉出去，能判的住，要是检察机关不批准，案子就放下，下来再就具体看如何办。正是因为这两个方面的原因，导致公安机关热衷于提请逮捕，检察机关热衷于批准逮捕。这种现象很直接地反映了办案机关存在片面注重追诉犯罪而轻视人权保障的办案理念。新形势下，张军检察长提出要转变办案理念，要从过去只单纯重视追诉犯罪转变到追诉犯罪和保障人权并举。理念的转变绝非一朝一夕就能够完成，在今后一个时期内，特别是基层办案部门，这种传统的办案理念必然将继续存续一段时间。在实际工作中，我们向有关办案部门发出了变更强制措施的建议，但有时，这些办案部门往往不能理解，觉得我们这是多此一举，认为就算放了这人最后也要判，还不如继续关着，这样也少担一些风险。这种传统办案理念的存在，对于羁押必要性审查工作的开展具有极大的消极影响。

2、开展工作的人员配备不足，工作能力欠缺。羁押必要性审查只是刑事执行部门众多工作中的一项重要工作，除此之外，刑事执行部门还要进行监所检察、社区矫正监督、财产刑执行监督、监外执行监督等一系列常规诉讼活动监督工作。而且，根据修订后的刑诉法和高检院的规定，保留给检察院的十四个司法工作人员相关的职务犯罪也交由刑事执行部门办理。因此，刑事执行部门的工作范围是相当大的，工作内庞杂而繁琐。但是，在基层检察院，因为各种原因，刑事执行部门的人员配备历来不足。一些地方一般是配备两个人，少数地方配备三个人，个别地方实际工作的甚至只有一个人。传统上，许多人将刑事执行部门都目为养老的地方。院领导也对具体的工作内容不甚了解，工作支持自然也少，导致人员配备严重不足，这严重制约了羁押必要性审查工作的开展。

根据试行规定，开展羁押必要性审查工作，只要是通过调查等手段看已逮捕案件中是否存在不够罪、罪轻或者不适宜关押的情况，本质是一种对案件定性和量刑进行实质性审查的工作。这就要求进行案件审查的人员本身要具有较高的刑事检察业务能力，能够熟练的对犯罪构成认定、量刑情节、量刑幅度、是否适用缓刑等作出准确判断。但实际中，基层院刑事执行部门的人员素质难以达到这样的要求，也难以完成对案件的实质审查工作，导致羁押必要性审查案件质量不足。

3、办案程序和手段上尚有待完善之处。近年来，通过多方努力，羁押必要性审查工作有了长足的进展。一方面办案程序在不断精细，从初查、立案、调查到结案都有了明确的程序要求和期限要求，另一方面办案手段也在不断扩充，从听取意见、调查走访到公开审理，办案手段不断多样化。但是，同时也应当看到在办案手段和程序上存在一些“硬伤”。一是羁押必要性审查后向办案部门发出的建议不具有强制性，采纳不采纳看办案机关的意思，导致办案效果往往不理想。二是办案手段上，对于如何进行公审理没有具体详细的规定，有待进一部明确。三是随着认罪认罚从宽制度的全面推开，如何进行制度间的链接上尚不明确。

四、  羁押必要性审查的出路

1、加强部门之间的配合沟通，实现信息及时共享。羁押必要性工作具有极强的时效性，及时掌握刑检部门的逮捕案件信息是羁押必要性工作开展的前提。实践中，一些部门采取等坐靠的方式，被动办案，导致羁押必要性工作进展缓慢。因此，要主动出击，同刑事检察部门积极对接，及时了解逮捕案件进展和情况，可以通过统一业务系统跨部门共享等方式进行案件信息共享，给羁押必要性工作开展提供便利。同时，要探索逮捕后羁押必要性审查事项专项告知活动，通过侦查机关或者看守所及时向犯罪嫌疑人（被告人）告知其可以申请羁押必要性审查，保障其相应的知情权。

2、划定特定案件类型，主动以职权开展审查。实践中，通过探索，一般都将羁押必要性审查工作的重点放在一些特定类型案件中。常见的比如未成年犯罪、失火罪、交通肇事犯罪以及轻伤害案件等。这类案件的犯罪嫌疑人一般人身危害性不大，如果做好了调解和赔偿工作，化解了社会矛盾，检察机关提出的建议也能够较好的被办案机关接受。因此，在今后工作中，要进一步针对特定案件类型，主动以职权看展羁押必要性审查，推动案件质量和数量的提升。

3、积极探索羁押必要性审查工作和认罪认罚从宽制度的衔接。近期，高检院联合最高法等部门下发了适用认罪认罚从宽制度的指导意见，明确了对于认罪认罚后符合羁押必要性审查的案件，刑事执行部门提出建议后办案部门应当予以接受的规定。这一规定对于进一步推动羁押必要性工作而言意义重大。刑事执行部门应该根据这一规定，积极同刑事检察部门对接，及时掌握认罪认罚和量刑建议情况，建立工作衔接机制，推动该项规定落到实处。

4、进一步大宣传力度，提高社会大众对该项工作重要性的认识。实践中，一些案件犯罪嫌疑人（被告人）的家属或者律师已经开始主动向刑事执行部门申请开展羁押必要性审查，但是提出申请的占比仍然偏低。这方面的原因是多方面的，其中一个重要的原因是宣传不足，社会关注热度不高。一些案件当事人对羁押必要性审查是什么根本不了解。甚至连一些本院领导和其他业务部门的的干警对这项工作的具体内容也讲不清道不明，遑论他人。这就导致实际工作中存在一头热的情况，刑事执行部门将这项工作看得很重，当作主要业务指标来抓，但人民群众和其他业务部门则冷冷淡淡，不知所以然。因此无论是对内还是对外，都要进一步加强宣传力度，通过公布典型案例等多种方式让大众认识到这项工作的实际意义和价值，这样才能更好地推动羁押必要性工作走向更好更远的未来。