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政府购买残疾人服务之探析(以洛南县试点为例) ——发言人姚渤潮
时间: 2016-05-24 18:21 来源: 洛南县政府 作者: 姚渤潮 发布: 赵蓓 浏览:


 政府购买残疾人服务大背景   

  随着社会主义市场经济体制的完善,政府社会管理职能不断强化,原有行政体系直接提供公共产品和服务的弊端也日渐显现,公共服务手段的单一化与需求多样性的矛盾更加突出。从本世纪初我国开始改革社会管理体制,借鉴国外经验探索政府购买服务,广东、上海、江苏、山东等10多个省市出台了政府购买服务的实施意见,制定了指导性目录。在众多政府购买服务中,残疾人服务是公共服务的重要组成部分,也是各地政府推行购买服务的重要内容之一。

  近年来,各地政府和残联组织积极探索政府购买助残服务,形成了各具特色的模式。如北京市注重购买服务流程的规范、评价体系的建立和检查监督制度的完善,保证政府购买助残服务的公正和公平;上海市强调完善第三方专业评估机制,强化全过程的监督机制,探索多种购买助残服务模式等。

  根据财政部、民政部等6部门关于政府购买残疾人服务试点工作的文件精神,2020年应在全国基本建立比较完善的政府购买残疾人服务机制。今后,政府购买助残服务除进一步明确目标任务和指导思想外,还应重点解决“谁来买”“向谁买”“买什么”“怎么买”的问题,以进一步规范政府购买助残服务工作,提升残疾人福利水平,这也应当为政府所关注。

   政府购买残疾人服务之探析   

  政府购买残疾人服务,是政府利用财政资金,采取市场化、契约化方式,面向具有专业资质的社会力量购买服务的一项重要措施。其以政府主导、部门负责、社会参与、共同监督为原则。对创新公共财政投入形式、改进现代社会管理和服务方式、加快政府职能转变、提高行政效率、有效满足残疾人不断增长的服务需求具有重要意义。如何有效推进政府购买残疾人服务工作是个全新的课题,需要深入探索和思考。洛南县试点作为政府购买残疾人服务的试点城市,做了一些尝试性的构想工作,以下将结合洛南县情,探析政府购买残疾人服务的现实困境与路径创新。

  一、推动政府购买残疾人服务的意义

  (一)促进社会服务形式转变。政府购买残疾人服务,将促进残疾人服务由供给型向需求型转化,更有效的满足残疾人的服务需求。随着经济社会的发展,残疾人对服务需求的数量和质量不断增加,通过政府购买服务形式,积极推进残疾人服务市场化、专业化、社会化,完善残疾人服务供给方式,丰富了助残服务供给主体,增强了服务的针对性和有效性。

  (二)推动政府管理职能转变。政府购买残疾人服务,将促进政府由管理型向治理型转变,推动政府职能转变。通过政府购买服务,打破了政府过去“事必躬亲”的做法,将很多传统上管不了、管不好和不便管的服务,通过市场化方式“外包”给社会力量,既减轻了政府压力,又提高了政府管理和服务社会的效率。

  (三)财政资金使用功能转变。政府购买残疾人服务,推动财政资金从“养人”向“办事”转变,提高了财政投入效益。通过竞争性购买或定向委托等方式,择优选择专门机构购买服务,降低了以往单纯依靠政府直接提供服务的行政成本,一定程度上节约了财政资金,提高了政府资金使用的经济效益;同时通过社会化的方式提高政府公共服务产品的多样性和质量,提升了残疾人的满意度,也提升了政府资金使用的社会效益。

  (四)推动助残社会组织发展。政府购买残疾人服务,将大力推动助残社会组织发展,为残疾人事业发展注入新活力。通过政府购买服务,创造了一种新型的服务市场,为助残社会组织参与市场竞争、获得政府资金支持、政策引导、发展空间提供了渠道,极大调动了助残社会组织提高自身专业化水平,发展竞争优势的积极性和主动性,有力推动了助残社会组织的健康发展。

  二、洛南县政府购买残疾人服务工作探索构想

  (一)初步建立制度体系,规范购买程序

  完善的政策制度是开展政府购买服务的重要保障。洛南县人民政府要制定出台相应的《推动政府部分职能向社会转移的工作意见》。洛南县委、县政府办公室要制定出台相应的《洛南县政府向社会购买服务实施意见》,并随后要印发相应的《洛南县政府向社会购买服务实施细则(试行)》、《洛南县政府向社会购买服务成本规制试行办法》、《关于明确洛南县县级政府采购相关管理规范的通知》,进一步贯彻落实购买服务实施意见。

  洛南县残联要依据省残联、商洛市相关文件制定出台相应的《洛南县残联政府购买残疾人服务试点工作意见(试行)》,明确了购买服务的总体目标、购买范围、购买管理、监督管理、绩效评价等内容。

  (二)确立购买服务目录体系,引领购买方向

  洛南县要发布相应的《洛南县政府向社会购买服务指导目录》,其中,将残疾人托养服务、残疾康复、残疾人机动车维修和残疾人职业技能教育与培训四类列入政府购买服务目录。洛南县要将残疾人康复专业技术人员培训、残疾人康复服务、残疾人就业培训、残疾人基层文体服务、残疾人法律援助服务、盲文及手语的研究和推广,全部或部分向社会转移。洛南县残联要依据省残联及洛南县政府的购买目录,要发布相应的《洛南县残联政府购买残疾人服务试点项目目录》,残疾儿童康复服务项目、助残法律服务等多个项目试点政府购买。这些目录为提高政府向社会力量购买服务项目透明度,引导社会力量承接政府购买服务、参与社会管理提供了良好的指引与保障。

  (三)整合多方资源,培育承接主体

  助残社会组织是政府购买残疾人服务的主要承接主体,助残社会组织能力的强弱,很大程度上决定了残疾人享受到服务质量的好坏。洛南县要着力对助残社会组织进行培育,增强其承接政府购买服务的能力,更大程度地实现助残服务力量要从体制内循环走向全社会循环。

  1.发挥洛南县残疾人康复托养中心平台作用。洛南县残疾人康复托养中心项目拟选址位于县西城区阳光庭园北部,规划占地20亩,计划投资1.5亿元,建设1.5万平方米的成人、儿童康复综合训练大厅及培训中心,开展各类残疾康复治疗、训练项目和技能培训及全县社区康复指导工作。目前,洛南县共有各类残疾人3.1万人,需民生兜底7268户、20440人,但仅有一家残疾人托管服务中心,远远不能满足全县残疾人的康复治疗需求。为了满足全县残疾人康复的基本需求,县委、县政府拟建设集康复临床、教学、科研、预防、保健、培训、托养为一体的专业康复托养中心。项目拟争取贷款1亿元,县财政配套5000万元,2016年6月开工建设,2018年6月建成投入使用。项目建成后,可以服务全县及周边地区16.2万残疾人康复治疗、托养服务,为辐射区内的残疾人创造基础性医疗条件,实现医治、医疗、医养的有效结合,形成健康产业和医养结合的品牌优势,促使完成康复治疗的残疾人恢复劳动力,减轻家庭负担。同时,可直接安置就业300人,带动相关服务产业发展,促进项目区周边群众增收,年托养培训1200名残疾人掌握技能。

  2.对接公益资金。民政局可以举办公益创投大赛,专设助残项目板块,可使多个助残服务项目入选,并获得相应的专项扶持资金。洛南县残联可以启动相应的“公益伙伴结对行动”,动员社会爱心力量认购或资助已成熟的助残服务项目,可以获得爱心企业支持资金。洛南县残联、洛南县红十字会可以联合发起成立相应的“天天帮助残爱心基金“,可专项用于社会组织开展助残公益服务。

  3.培养助残社工人才。洛南县政府可组织实施“助残社工百千工程”即培训百名助残社会组织骨干、千名基层助残社会工作者,帮助他们掌握社会化工作专业方法、技能,助残政策与方法。培训后经考核合格的学员授予结业证书,作为今后承接政府购买残疾人服务的优先条件。通过人、财、物三方资源的整合,进一步促进了政府购买残疾人服务承接主体的培育,使他们成为推进助残服务社会化的生力军。

  (四)树立绩效导向理念,加强购买服务监管

  政府购买服务的绩效评价范围包括购买主体购买服务的财政资金使用绩效和承接项目的社会组织的服务绩效两个方面。评价结果作为以后年度预算安排及社会力量承接政府购买服务的重要参考依据。洛南县残联要根据具体项目,建立相应的以进程监管、财务监管、质量监管为主要监管内容,日常监管、现场监管、服务对象反馈系统、投诉系统为主要监管方式的政府购买残疾人服务监管机制。明确各方的监管内容,购买主体按照合同约定履行日常监管责任;承接主体应建立内控机制,明确人员分工和岗位职责,加强财务审计,开展自评;委托第三方专业评估机构完成过程监管、财务审计、项目运行情况评估等委托事项;洛南县残联政府购买残疾人服务工作小组监督购买流程,开展综合绩效评价工作;洛南县财政部门负责监管采购流程,对有关项目实施绩效管理。由此可建立相应的超前防范、事中管控和事后总结的全方位动态监督管理体系,确保政府购买社会服务有序、规范开展。

  三、基于洛南实际县情的若干思考

  推动政府购买残疾人服务,离不开政府的强力主导和切实履职,也离不开社会力量的广泛参与。政府购买残疾人服务的制度设计、政策落实和项目实施都需依赖于规范的社会体制和运行机制。洛南县在政府购买残疾人服务方面进行大胆探索构想,并提出相关意见建议如下:

  (一)健全政府购买残疾人服务的规章制度

  与货物采购相比,服务作为一种特殊商品,大多具有无形、成本不确定、周期长、专业性较强等特点,特别是残疾人公共服务项目,不仅要考虑服务项目本身的管理和操作特点,还要涉及社会评价、社会效益,复杂程度较高,需要专门配套政策制度及时跟进,才能保证政府购买残疾人服务工作顺利进行。目前的文件政策大多为原则性、指导性意见,缺乏针对性和操作性。实际工作中,要进一步完善政府购买残疾人服务的具体购买程序、工作流程、资金管理、项目实施、质量标准等制度规章,并在实践中逐步调整具体操作规范。

  (二)建立购买目录的需求调查、论证和动态调整机制

  “以人为本”是政府购买残疾人服务的根本出发点和落脚点。受公共财力所限,政府购买的重点首先是基本公共服务,然后逐步延伸到一般性的服务。如何科学界定政府购买残疾人服务的框架与范围,认为应先进行需求调查和机制论证,可将残疾人服务需求调查与评估纳入政府购买服务的固定流程,作为购买服务的先决环节,提前收集最普遍、最重要、最迫切、最敏感的残疾人需求信息并评定轻重缓急。调查获得的备选项目必须经过专家和群众代表的充分论证,确保“雪中送碳”而非“锦上添花”,重点针对残疾人满意度不高、问题突出、人手不足的服务领域开展政府购买服务。购买目录也不是一成不变,而应根据群众不断变化的需求、地方经济发展进程、服务供应主体的发展水平等适时调整。

  (三)大力培育服务残疾人的社会力量

  由于受到传统体制的影响,我国的残疾人公共服务供给主体中社会组织角色严重缺失。助残社会组织基础薄弱,存在专业人才和经营管理人员缺乏、科学管理经验不足等问题,另外其自身规范化建设也是当前面临的迫切任务。所以,推行政府职能转变,实施政府购买,首先要把助残社会组织这个承接的基础培育好,发展壮大。政府部门要积极制定出台政策给予社会组织支持和引导,鼓励采取孵化培育、人员培训、项目指导、公益创投等多种途径和方式,提升社会组织承接政府购买服务的能力。还要进一步建立健全社会组织承接政府购买服务信用记录管理机制,对守信助残社会组织予以支持和激励,对失信助残社会组织予以限制和禁止。助残社会组织也要不断完善自身能力建设和内部治理机制,重视人才培养,加快工作人员专业化、职业化进程,以满足不断发展、变化的残疾人需求,增强自身竞争力。

  (四)加强政府购买服务的监督管理

  政府购买服务的效率和质量直接影响到服务的有效供给和政府履职水平。认为购买服务方面的监管主要应从四方面着手。

  一是加强制度监管方面,在合同里,对资金、服务类别、数量和标准等要素均做出明确规定,通过契约的形式明确双方的权利和义务。

  二是加强过程监管,购买主体应对服务承接主体服务的全过程进行密切跟踪监管,通过现场活动检查、服务档案抽查等,了解项目运行情况。

  三是加强财务监管,定期进行财务抽查,及时发现问题,及时调整。对金额较大、服务对象较多的项目,应委托第三方独立审计机构进行审计,出具审计报告,加强了政府资金使用的透明度。

  四是加强评估监管,首先要建立科学的评估标准与评估方法。购买主体围绕购买服务专业方法、需求评估、成本核算、质量控制、绩效考核、监督管理等环节,组织或委托第三方研究制定相关质量标准,建立科学合理、协调配套的购买服务质量标准体系。项目完成后,需对购买服务项目进行绩效评价,形成绩效报告。评估不仅要重视政府主管部门的评估,服务对象的评估,而且要引入包含专家评审委员会、专业评审机构和社会公众的第三方评估机制。



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